Management van inspraakprocessen
Uit Participatiewiki
Inspraakprocessen: vastleggen in procedures of vorm geven op maat? Een samenvatting
Deze pagina is een samenvatting van het gelijknamige artikel in Vlaams Tijdschrift Overheids Management, Jaargang 2009, nummer 1. De auteurs, Jan Van Damme en Marleen Brans, publiceerden in opdracht van Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen over hetzelfde thema een rapport: "Over het design en management van inspraakprocessen". Het rapport is vrij te downloaden via de website van het steunpunt[1].
een andere burger, een andere overheid
De institutionalisering van inspraakregelingen, zoals ondermeer adviesraden, hoorzittingen en openbaar onderzoek, kwam na eisen tot meer individuele participatie. Dit is geen eindpunt in de evolutie van participatie. Er is de ontwikkeling van een ander soort burgerlijk engagement : actiegericht, ad hoc en tijdelijk, minder gedicteerd door traditionele verbanden en via meer losse en informele vormen als stille marsen, ethisch consumeren. Anderzijds slagen moeilijk bereikbare groepen er niet in op een dergelijke manier op te komen voor hun belangen noch om aansluiting te vinden bij het klassieke middenveld. De legitimiteit van het middenveld (dalend ledental, lossere banden, ..) wordt in vraag gesteld en naast de geïnstitutionaliseerde overlegstructuren komen er meer en meer ad hoc-netwerken tot stand rond beleidsmateries.
nieuwe arrangementen in de relatie tussen burger en bestuur
Deze maatschappelijke veranderingen leiden tot nieuwe arrangementen in de relatie tussen burger en bestuur. Overheidsprivileges worden afgebouwd en nieuwe verplichtingen aangegaan (klachtenregelingen, ombudsdiensten, inspraakregelingen, openbaarheid van bestuur, ..) en nieuwe vormen van sturing geïntroduceerd (contracten, convenanten, ..). Ook betreffende consultatie en participatie zijn er ontwikkelingen : referenda, burgerbevragingen, open-planprocessen, ... Deze nieuwe vormen verrijken de bestaande consensusdemocratische systemen (adviesraden, openbaar onderzoek, ..). Een dubbele bestuurlijke trend is de vermaatschappelijking van de beleid (steeds meer actoren betrokken in de verschillende fasen van beleidsontwikkeling) en de professionalisering van beleid, dat ‘evidence based’ moet zijn. Dit is een interessante kruisbestuiving, eerder dan een spanningsveld. Men spreekt van onderhandelde kennis, waarbij voldoende overtuigingskracht noodzakelijk is voor een voldoende draagvlak; enerzijds door wetenschappelijk bewijs, maar ook door het betrekken van diverse partijen bij het totstandkomen van beleid.
inspraak, what’s in a name?
Door de overheid ingerichte inspraakprocessen zijn op te delen in : consultatieve en participatieve. Finaal wordt in beide gevallen door het bestuurd het beleid bepaald. Bij een consultatief inspraakproces krijgen de deelnemers vooraf de kans input te geven, of om te reageren op beleidsvoorstellen uitgewerkt door de overheid. Dit gebeurt dus op enige afstand van het beleidsproces; de resultaten worden gedropt in het beleidstraject. Voorbeelden zijn : hoorzittingen, bezwaarschriften, adviezen van adviesraden, burgerpanels, .. Bij een participatief inspraakproces werken overheid en deelnemers samen aan het formuleren van problemen en beleidsoplossingen. Ze leggen dus samen het traject af, met een relatief stabiele groep deelnemers. Hierbij denken we aan open planprocessen, gemengde stuurgroepen, …
context, proces en resultaat in een dynamische reactie
Naast inhoudelijke resultaten zijn ook procesmatige resultaten (zoals sociaal leren, conflictreductie) te onderscheiden. Bovendien zijn naast de objectieve resultaten ook de subjectieve beleving van de resultaten van groot belang. Sommige aspecten van het proces zijn meer bespeelbaar dan andere; relaties tussen deelnemers meer dan (wettelijk voorziene) inspraakprocedures of het algemeen vertrouwen in de overheid. De resultaten van het ene proces bepalen mee de context van een volgend proces : goede resultaten en tevreden deelnemers maken dat de bereidheid om deel te nemen aan volgende processen vergroot.
management van verwachtingen
Korsten (1979) onderscheidde vier verwachte effecten van inspraak: - de inhoud van overheidsbeleid beïnvloeden - de doelmatigheid en doeltreffendheid van het overheidsbeleid verbeteren - de legitimiteit van het openbaar bestuur vergroten - de voorlichtingsfunctie vervullen Verwachtingen zijn echter velerlei : is het realiseren van een draagvlak een doel of een gevolg? Ligt de nadruk op het product of het proces? Veel of weinig participanten? Welk soort participanten: experts, vertegenwoordigers of ervaringsdeskundigen?
Een beter zicht krijgen op deze dilemma’s krijgen we door het kaderen van interactief beleid binnen verschillende visies met betrekking tot democratie (Mayer et al., 2005).
Instrumentele visie op democratie Substantiële visie op democratie Directe democratie Interactief beleid als middel om rechtstreeks invloed uit te oefenen op het beleid“giving power to the people” Interactief beleid als manier voor mensen om “echte burgers” te worden“bringing democracy under the people’s control” Indirecte democratie Interactief beleid als bijdrage aan het optimaliseren van beleid“securing input from the people” Interactief beleid als kanaal om mensen te betrekken bij de representatieve democratie“involving the people in democracy”
Verwachtingen die men heeft ten aanzien van interactief beleid hangen af van het perspectief op democratie dat men hanteert. Verwachtingenmanagement is cruciaal omdat de verschillende deelnemers vaak tegengestelde verwachtingen hebben en het resultaat ook zullen evalueren aan de hand van verschillende criteria. Een actorenanalyse kan een eerste aanzet geven. Hierbij wordt opgelijst welke actoren betrokken zijn, wat hun belangen, posities, noden zijn en welke relaties er al bestaan tussen de diverse actoren. Ook kan nagegaan worden welke rol de partijen kunnen spelen. Er zal dan naar afstemming gezocht moeten worden, meer evenwicht tussen de verschillende verwachtingen, compatibiliteit tussen op te nemen rollen. De ambtenaar in de rol van “informatieverstrekker” terwijl deelnemers de rol van “coproducent” ambiëren, kan leiden tot conflict. Als beiden de rol van coproducent opnemen, is er sprake van een “match”. Ook zal er afstemming gevonden moeten worden op het vlak van inhoud, procesverloop, afspraken en regels, enzovoort.
inspraakstructuren of –processen
Onderzoek geeft aan dat er een positieve correlatie is tussen succes en de intensiteit van het gebruikte inspraakmechanisme of structuur (Beierle & Cayford, 2002). Met de intensiteit van het mechanisme stijgt de capaciteit van de deelnemers; ze hebben meer kennis over het thema, meer ervaring met besluitvormingsprocessen en met participatie. Daarnaast spelen dergelijke inspraakvormen zich ook af in kleinere kring, met minder spelers, die elkaars gedrag kunnen inschatten, in een belangrijke mate van continuïteit en met deelnemers die een vertegenwoordigingsfunctie hebben. De kans op samenwerking, op coördinatie en op vertrouwen worden hierdoor bevorderd.
Een dergelijke inspraakstructuur kan er ook voor zorgen dat nieuwe of uitzonderlijke ideeën en probleeminzichten moeilijk gegenereerd worden en nog moeilijker stand houden in de verdere besluitvorming. Instellingen werken structurerend maar ook uitsluitend. Bovendien passen ze zich moeizaam aan veranderende omstandigheden aan, nemen niet altijd gemakkelijk nieuwe leden op, passen niet gemakkelijk hun regels aan, etc. Kortom, duidelijke bevoegdheden, verantwoordelijkheden, machtsverhoudingen door hoge mate van formalisering van de coördinatiestructuren dragen bij tot de doelmatigheid, maar leiden tot een lage graad van flexibiliteit.
beheersen of besturen van inspraakprocessen
Een belangrijke opdeling in de vormgeving van inspraakprocessen maakt gebruik van het verschil tussen projectmanagement en procesmanagement. Een projectmatige oriëntering behelst een planning met strakke doelstellingen, budget en randvoorwaarden. Kennis en expertise worden op een klassieke manier verzameld in functie van een inhoudelijk sterk plan. Het proces is ondergeschikt aan de inhoud. Consultatieprocessen krijgen een beperkte plaats en worden opgezet vanuit het perspectief en voortvloeiend uit de doelstellingen van de initiatiefnemer. Een procesbenadering kan soelaas brengen in een sterk dynamische beleidscontext, met concurrerende visies op problemen en oplossingen, waarbij spelers betrokken zijn die zich niet hiërarchisch tegenover elkaar verhouden. In die omstandigheden zal met een strakke projectmatige aanpak niet het gewenste effect bereikt worden.
it’s the process, stupid!
De procesbenadering betekent dat vooraf tussen de betrokken partijen afspraken worden gemaakt over de manier waarop het besluitvormingsproces zal verlopen en waarbij het accent in deze afspraken ligt op het proces. Er wordt niet gestart met een probleemanalyse, maar met een identificatie van de belangrijkste partijen en hun belangen. Het doel is een gezamenlijke, voor elk van de partijen, aantrekkelijke probleemdefinitie en oplossingen. Dit kan leiden tot onderhandelde kennis, maar helaas ook tot onderhandelde ‘nonsens’. Immers, niet de inhoud staat centraal, maar het vinden van overeenstemming in een onderhandelingssituatie. Een belangrijk nadeel van deze benadering is dat de procesregels sterk onderhevig zijn aan het machtsspel en kunnen tussentijds wijzigen, wat de transparantie van het proces niet ten goede komt. Uiteindelijk kan, wie geen machtspositie heeft, niet meebeslissen. De keuze voor een proces- dan wel een projectmanagement moet gebaseerd zijn op de beleidssituatie en die wijzigt tussentijds; schakelen tussen de benaderingen is aangewezen.
procedures of processen
Bij eenduidige problemen en wanneer er sprake is van geen of beperkte afhankelijkheid van andere actoren, is het best in te zetten op inhoud en voortgang, en gebruik te maken van projectmanagement en gestandaardiseerde inspraakprocedures. In sommige situaties zal er sprake zijn van hoog oplopende conflicten, ontbrekende kennis en informatie, sterk uiteenlopende probleem- en oplossingspercepties, rol- en terreinconflicten, etc. Inhoud en voortgang moeten dan plaats maken voor een andere aanpak waar het proces centraal staat. Veiligheid en openheid van het proces staan voorop. Op termijn kan dat uitmonden in een groter draagvlak voor een bepaald besluit of plan, of zelfs een sterke betrokkenheid en verbondenheid ten aanzien van de resultaten.
Het vinden van een balans tussen correcte inspraakprocedures en inspraakprocessen die op maat zijn vormgegeven, is een bestuurlijke uitdaging, waarbij rekening dient te worden gehouden met concurrerende verwachtingen en perspectieven, spanningsvelden en de hiermee samenhangende trade offs.
BEIERLE, T.C. & CAYFORD, J. (2002). Democracy in Practice. Public participation in environmental decisions. Washington, DC: Resources for the future. MAYER, I., EDELENBOS, J. & MONNIKHOF, R. (2005). Interactive policy development: undermining or sustaining democracy? Public administration, 83, 179-199.